“La disciplina urbanística por sí sola no soluciona el problema de la vivienda irregular”

El abogado Borja Grandal ha logrado una sentencia pionera del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) que anula una sanción de más de 115.000 euros impuesta por la Junta de Andalucía a un propietario de El Palmar (Vejer) por supuesta parcelación ilegal en suelo rústico. El fallo cuestiona la legitimidad del Gobierno andaluz para imponer sanciones por disciplina urbanística en sustitución de los ayuntamientos, y abre un debate de fondo sobre la legalidad de cientos de expedientes similares. En esta entrevista, Grandal analiza el alcance de la resolución, su visión sobre la problemática de la vivienda irregular en Andalucía y responde a las valoraciones ofrecidas por la Consejería de Fomento. ¿Cómo describiría esta situación y qué factores la ha alimentado en estas últimas décadas?

Bajo mi punto de vista, es cierto que existe una presión brutal de demanda de vivienda que no encuentra acomodo en la oferta que hay ahora mismo. Eso significa que los precios están como están, es decir, no son accesibles al común de los ciudadanos. Evidentemente, la construcción de elementos con vocación residencial en el territorio, la autoconstrucción o la autopromoción, es un fenómeno que está a la orden del día porque es una de las maneras más económicas de procurarse una vivienda en la que residir a un precio medianamente razonable. Eso es una realidad. En Andalucía, la propia Junta tiene censadas más de 300.000 viviendas en suelo rústico. Y eso censo es de hace dos años. Por lo tanto es un fenómeno muy extendido y que requiere soluciones más allá de las medidas disciplinarias, aunque evidentemente hay que llevar un control de lo que se construye. Pero la disciplina urbanística no es la única solución, aún siendo una de ellas.

¿Por qué?

Porque está visto y comprobado que ha fracasado. Lo podemos ver con lo ocurrido en los últimos años. La administración no puede llegar a todos sitios. Es imposible material y humanamente llegar a cada uno de los casos en los que un propietario promueve una vivienda en suelo rústico. De cada cien, alcanza a diez… no más. Un diez por ciento como mucho, por lo tanto el fenómeno no se soluciona únicamente con la disciplina urbanística. Habrá que arbitrar, desde nuestro punto de vista, algunos mecanismos que permitan controlar lo que se hace pero que al mismo tiempo dé acomodo a una demanda de vivienda que existe y no se puede negar. Hablo desde el punto de vista legislativo. Hablo de soluciones que vayan más allá de las multas y los precintos. Hay que dar una solución a un problema complejo y profundo que ha producido que existan más de 300.000 viviendas irregulares en Andalucía.

Centrándonos por ejemplo en Chiclana, Barbate, Conil y Vejer, al igual que en el resto de Andalucía, derribar todas esas viviendas y edificaciones es una utopía, es imposible… Al final se les deberá dar una solución…

Efectivamente. Hablamos de un problema muy profundo que obedece a distintas circunstancias. No hablamos, insisto, de una cuestión de disciplina, que también es necesaria porque para eso está la ley, para que se cumpla. Además, si una persona compra una vivienda en suelo urbano y paga su coste de urbanización, no es justo que otra lo haga en suelo rústico y se ahorre el coste de urbanización, además del daño medioambiental que pueda causar. Pero hay más factores que coadyuvan a esa cuestión y que conducen a los ciudadanos a buscarse la vida. Le pongo un ejemplo. Esto es algo que he comentado con vecinos, propietarios, clientes, empresarios… Si te sientas en una rotonda en Chiclana, en Arcos, en Paterna, en Barbate, en Vejer… y no paran de pasar camiones y camiones y camiones cargadas con ‘mobilhomes’… es imposible llegar a todo materialmente.

Además es un gran negocio…

Sí, es un ‘win win’ en el que, entrecomillas, gana todo el mundo. Gana el propietario que consigue una vivienda a precio inferior al del mercado. Gana el contratista. Gana el que vende la casa móvil… Es un auténtico problemón que conlleva un daño ambiental, pero insisto, la disciplina urbanística es importante pero no es la única solución. De hecho, vemos que no lo está arreglando. El hecho de que la Junta se haya desplegado en infinidad de municipios no detiene el fenómeno por más que quieran vender lo contrario. Es algo muy goloso porque por un precio muy razonable una persona puede tener su casa en el campo.

¿Qué clase de mecanismo, desde el punto de vista legislativo, se pueden implementar para intentar paliar este fenómeno?

Pues ahí es dónde hay que ahondar, no solo en la vía de la multa y la disciplina.

En esta zona este fenómeno se vive muy de cerca y vemos casos distintos, gente con una sola vivienda, gente que la tiene de segunda residencia, gente que tiene incluso varias para alquiler vacacional… Y claro, al ser una zona turística, eso se une al hecho de que cada año el acceso a la vivienda es más difícil y caro…

Efectivamente. La casuística es muy amplía, eso es cierto, pero no me parece justo cargar las tintas por parte de la administración y reiterar que las viviendas en suelo rústico se destinan a segunda residencia o alquiler vacacional. Hay de todo, claro, es decir, también hay familias que la tienen como única vivienda. Hablamos de una casuística amplísima que no permite apuntar solo a una de ellas. No es justo y es mentira decir que todas esas viviendas se destinan al alquiler vacacional o de segunda residencia.

Lo vemos en el diseminado de Conil con sentencias de derribo que han recaído en familias que se ha comprobado tenían esa casa como única vivienda…

Así es. Claro que hay viviendas de segunda residencia pero decir que son todas es lo mismo que decir que todas las construcciones se han hecho con dinero proveniente del narcotráfico… es algo absurdo. La realidad es que hay de todo… habrá casos de ese tipo pero como los hay de otro tipo. La panoplia de situaciones es tan amplia que no permite un juicio de ese calado. En El Palmar, en Arcos, en Paterna, en Chiclana, en Barbate, en Conil, hay muchos casos de familias que viven en esas casas y son su única vivienda. Familias que no han podido acceder a una en suelo urbano por una cuestión puramente económica. Pero insisto, la disciplina es importante, por supuesto. Hablamos de un daño medioambiental en muchos casos. Pero no es la única solución porque está visto y comprobado que ha sido un fracaso.

Viendo que es un problema con una amplia casuística, ¿cree que la administración y los órganos competentes deberían pararse a reflexionar, analizar y profundizar en este tema para darle una solución real y definitiva?

La cuestión es que esto transciende de la propia esfera de la administración. Es una cuestión de política legislativa. Un funcionario, un inspector de Ordenación del Territorio, lo que hace es cumplir la ley. Tiene un expediente y lo tramita conforme a ley. Y fin. Lo que ocurre es que esto tiene un calado y una profundidad que van mucho más allá. Es una cuestión que exige una reflexión de todos los actores que intervienen, desde la propia administración, de los políticos, de los propios ciudadanos, del poder legislativo, etc. En las Islas Baleares se acaba de aprobar una modificación de su ley urbanística en la que se contempla una posible salida a todas aquellas viviendas que son irregulares a la entrada en vigor de la misma. La idea es regularizarla y ese, creo, que debe ser el camino porque es necesario poner una línea, un punto y aparte.

Una de las cuestiones que comentan algunos de los afectados, sobre todo quienes decidieron construirse casas a comienzos del presente siglo, es que los ayuntamientos más o menos miraban para otro lado, dejaban hacer e incluso se les decía que pagasen la multa como si fuese el equivalente a una licencia de obra…

Esto es un problema con muchas aristas. En el ordenamiento jurídico hay un principio que dice que la administración más cercana al ciudadano es el Ayuntamiento, es decir, que los consistorios son los que salvaguardan de mejor manera los derechos del administrado porque tienen un acceso más directo a ellos. El problema es que en materia de disciplina urbanística se plantea un conflicto ‘político’ entre el alcalde y sus ciudadanos que son quienes cada cuatro años lo eligen. A nadie le es agradable tener que enviar un expediente a Fiscalía que puede conllevar el derribo de una vivienda a una familia. Eso es una realidad. Evidentemente es su obligación hacerlo, pero no es agradable. Ocurre que en los últimos años la concienciación sobre la afección contra el medioambiente de las viviendas irregulares ha crecido. Y esa sensibilidad es mayor hasta el punto que es la propia Fiscalía la que pide explicaciones a las administraciones locales sobre por qué no remiten todos y cada uno de los expedientes urbanísticos para valorar si constituye o no un delito. Pero aquí hay que ponerse también en el otro lado, hay que ponerse en el lado de todos los actores. El alcalde de turno, el concejal de turno, a quien tiene que denunciar es a sus propios convecinos… es un problema muy complicado porque deben cumplir la ley pero una cosa es la teoría y otra el día a día.

Insisto, es un problema muy complicado pero que al final se tendrá que abordar con todos los actores.

Efectivamente. Al final volvemos al punto de partida. Es un problema que transciende al ámbito de la administración. Es un problema endémico en todo el territorio nacional y no es un problema de hoy, es de siempre. No hay medios para poner un inspector detrás de cada propietario que promueva una obra en suelo rústico. Eso es imposible. Visto que esto no cesa por muchos factores, entre ellos el acceso a una vivienda, habría que plantearse la búsqueda de soluciones sentándose todos los actores en la mesa. No podemos quedarnos en titulares en plan multa de 400.000 euros a un propietario por parcelación urbanística ilegal… y es que generalmente ni siquiera llega a pagarse esa multa y la realidad es que tampoco se soluciona el problema.

Bajo su punto de vista, ¿cuál es el perfil del afectado?

Hay absolutamente de todo. Propietarios que han heredado una finca indivisa y junto a su hermano se han construido sus viviendas, y de repente se encuentran con un problemón fruto de un acta de inspección que da lugar a expedientes que se remiten a Fiscalía. Hay, evidentemente, propietarios que compran para subdividir y alquilar… Hay de todo.

¿Qué relevancia tiene esta última sentencia del TSJA que anula la multa de más de cien mil euros?

La sentencia es clave. En 2019 la Junta de Andalucía se despliega en distintos municipios de la costa de Cádiz y comienza a instruir una serie de expedientes tanto sancionadores como de restauración de la legalidad. Nosotros lo que hemos sostenido desde nuestro despacho es que se ha producido una invasión de competencias, es decir, la legitimidad para intervenir en la esfera local recae en el Ayuntamiento. Y claro, en la zona de El Palmar hubo sanciones desde la Junta a propietarios del orden de 500.000 euros, 400.000 euros, por parcelación ilegal. Algunos pagaron y otros recurrieron. Y esta sentencia plantea un escenario diabólico para aquellos que pagaron en su momento porque el TSJA dice que ese procedimiento es nulo por invasión de competencias… ¿En qué situación quedan esos propietarios, a los que conozco de primera mano, que han pagado miles y miles de euros? Hablamos de expedientes que se han demostrado que carecían de legitimidad para llevarse a cabo. Pero esta sentencia tiene más calado aún porque esos expedientes que se han tramitado más allá de los sancionadores abre una brecha para que sean impugnados por idénticas razones. Es decir podemos cuestionar todos aquellos expedientes que se han tramitado de restitución, de precintado y demás. Eso es lo que estamos estudiando ahora mismo.

Aquí la Junta dice que no afecta esta sentencia al marco actual tras la entrada en vigor de la LISTA creo que en 2021…

Bueno, eso es muy matizable. Evidentemente la administración tiene que defender por imperativo la legalidad del acto… no va a salir mañana en rueda de prensa diciendo que todo lo que ha hecho lo ha hecho mal. Sí que es cierto que con la entrada en vigor de la LISTA, para evitar problemas de competencias, el legislador planteó que la Junta podría intervenir en el ámbito local siempre y cuando la infracción afectara a lo que se conoce como ordenación del territorio, que es competencia propia, no así el urbanismo que es local. ¿Qué ocurre? Pues quién pone esa barra de medir, quién define lo que es ordenación del territorio y lo que es urbanismo, es decir, quién define lo que corresponde a la Junta y lo que corresponde a los ayuntamientos. Es una cuestión puramente interpretativa. Que sí, el marco legislativo se ha modificado pero serán los tribunales los que dicten el alcance de esa modificación. Igual que en la LOUA se declaró que la ley de base no facultaba la intervención autónoma, pues no sabemos qué van a decir sobre la LISTA… Es decir, lo que quiero decir es que se ha abierto un camino para aquellos propietarios que se han visto afectados por expedientes de esta naturaleza para impugnar la legitimidad de la Junta en este tipo de pronunciamiento y que seguramente se dirimirá en el Tribunal Constitucional.

 En el caso de la sentencia del TSJA, ¿es anterior a la LISTA?

Sí, estos expedientes nacen en 2019 y la LISTA entró en vigor en 2021. Pero vuelvo a repetir, serán los tribunales los que marquen la pauta de la interpretación de la norma y como hablamos de legislación básica estatal, serán los tribunales quienes dictaminen si el encaje jurídico que ha hecho la LISTA es el adecuado o no. Igual que el Tribunal Constitucional tumbó los preceptos de la LOUA por invadir las competencias, no sabemos qué va a decir sobre la LISTA. Pero sí se ha abierto un camino esperanzador para los afectados.

Los distintos responsables de Urbanismo de Conil, Vejer y Barbate salen al paso diciendo que existe un convenio con la Junta para que se haga cargo de la disciplina urbanística en sus municipios porque no cuentan con personal para llevar a cabo esa función…

Mire, yo lo he hablado con los propios inspectores y convenios como tal no existen. Lo único que ocurre y que sí es cierto es que existen unos acuerdos entre las administraciones. En el caso de Vejer, pues al tratarse de un pueblo pequeño pero con mucho territorio, no tiene recursos para realizar esas funciones. Si tienes dos aparejadores municipales y tienes 17 pedanías, pues no da de sí. Pero eso no quita el hecho de que las competencias urbanísticas recaen en los ayuntamientos y son ellos quienes tienen que velar por el cumplimiento de la disciplina urbanística. Y si no cumplen con esa obligación, como dice la sentencia, debe ser la Junta quien fuerce a los ayuntamientos a que actúen. Es decir, que sancionen a los ayuntamientos por incumplir  con su obligación de perseguir las infracciones urbanísticas. Ahora bien, lo que no se puede hacer es saltarse a piola al ayuntamiento y sancionar directamente al infractor que es lo que ha pasado en este caso.

¿La LISTA resuelve ese problema y el de la vivienda irregular?

El problema de la vivienda irregular desde luego que no. Lo digo categóricamente. El fenómeno de la parcelación y la construcción en suelo rústico continúa. No hay herramientas legislativas que permitan dar acomodo a la demanda de vivienda tan brutal que hay ahora mismo. No lo soluciona. Y sobre el tema competencial, pues lo tendrán que decir los tribunales.

La sentencia del TSJA hacía referencia a otra reciente del Supremo…

Sí. El cambio de criterio que se produce aquí es a raíz de un auto de mayo de 2025 del Tribunal Supremo que deja meridianamente claro que el artículo 60 de la Ley de Base no faculta a la Junta a sancionar en la esfera local. Lo dice así… Por eso aducir que con la maravillosa LISTA  todos los problemas se han solucionado pues es muy aventurado.

Viendo la situación en Chiclana, Conil, Barbate y Vejer, nos damos cuenta que el fenómeno sigue adelante, no se ha paralizado.

No se ha paralizado en absoluto.

Eso, pero los ayuntamientos dicen que no tienen capacidad mientras que la Junta llega sanciona y precinta, pero aún así se sigue construyendo… ¿Por dónde, en tu opinión, debería empezar a trabajarse una solución real?

Lo primero hay que reconocer el problema abiertamente por parte del legislador. La proliferación de viviendas en suelo rústico es un fenómeno como otro cualquiera en el ámbito urbanístico. Es irregular, es ilegal, pero es un fenómeno en sí mismo. Partiendo de esa base, habrá que arbitrar los mecanismos necesarios para que esa construcción en suelo rústico, que se produce en parte por la presión de la demanda de viviendas, se pueda hacer bajo unos parámetros de legalidad y de preservación del medioambiente. Esto transciende de la propia administración. Mire, los inspectores de la Junta realizan un enorme trabajo y son profesionales como la copa de un pino. Pero esto transciende de ellos. Es un problema que entra en la esfera legislativa que requiere una solución real, no simplemente lanzar a doscientos inspectores a poner multas a lo loco a ver si paramos algo porque está comprobado que no se para.

Además genera una tensión social en los pueblos…

El problema de los derribos es que también es un problema social. El tema de la vivienda es un tema social. También te digo que si hay un individuo que se ha dedicado a parcelar con la intención de alquilar los lotes, pues que caiga toda la fuerza de la ley sobre él, pero es que la casuística es muy amplia y el problema continúa, esto necesita algún tipo de acomodo. Si la línea que ha marcado las Islas Baleares puede servir de orientación, pues ojalá sea así.

¿A los propietarios que estén en situación de incertidumbre y que estén afectados por sanciones y expedientes, qué les recomienda?

Les recomiendo que no pierdan la esperanza, que esto se acaba cuando se acaba y que en este caso en concreto ha sido un éxito. En determinados casos hay unos derechos que el ciudadano tiene que hacerlos valer y no bajar los brazos. Entiendo que no todo el mundo es igual, ni afronta el problema de la misma manera, pero para esos están los derechos del ciudadano porque la administración pública no es cien por cien infalible. Se cometen errores y se cometen fallos, y este caso es un claro ejemplo de ello. Por otro lado y por experiencia te puedo decir que se habla mucho, se dice mucho, pero profesionales que te puedan dar un diagnóstico preciso de cuáles son las vías a seguir no hay tantos. Hablamos de problemas con repercusión económica, patrimonial y social, por lo que recomiendo ponerse en manos de gente que sepa y que tenga experiencia, no dejarse llevar por lo que se diga en la barra del bar o por lo que te diga un vecino que te cuenta lo que le ha ocurrido a él. Cada problema tiene su propia entidad y su propia enjundia.

Imagino que has visto de todo, sobre todo imagino que has vivido dramas enormes, situaciones muy duras.

Pues sí, situaciones realmente duras. Familias con niños, vulneraciones de derechos fundamentales… son situaciones que te tocan y afectan. Hay de todo pero hay casos que son muy extremos. En Conil y en Chiclana conozco varios casos muy duros. En Vejer también… Mira, para que te hagas una idea, tengo clientes con viviendas precintadas en las que vive un ocupa. Ellos no pueden entrar en su vivienda pero el ocupa vive allí alegremente. ¿Eso soluciona algo? La indefensión es total, la sensación de injusticia también… el ciudadano ve que el ocupa tiene incluso más derechos que él… Alguien le mete una patada a su puerta porque sabe que estaba precintada pero el propietario no puede hacer uso de ella e incluso le pueden multar por tener un ocupa allí… Es un problema muy complejo al que sí o sí, temprano o tarde, deberán darle una solución.